“谁投资、谁管理、谁受益”的发展模式造成市政设施多头管理难题,市城管局市政处处长表示:

“仅仅强调速度,会留下很多隐患”

6月13日、6月25日,前后相隔不到半个月,深圳就遭遇了两场暴雨的严峻考验。当大家都将目光集中在深圳排水系统的不完善上时,恰恰忽略了背后更为重要的城市管理机制问题。

也许很少有人知道,深圳的城市管理处于一个割裂状态,道路排水、绿化、交通、路面设施等的管理分别掌握在不同部门手中,而且还存在着一条路不同地段由不同部门管理的怪状。业内人士表示,在城市管理方面,深圳甚至不如一些内地城市———它们在几十年的发展中已经基本理顺了城市管理的权限、范围,而深圳在高速发展中市政设施“谁投资、谁管理、谁受益”的模式给现在的城市管理留下了难以克服的难题。暴雨袭城导致城市瘫痪,只是揭开了冰山的一角而已。

一场暴雨,全城慌乱。洪水对深圳的城市管理有哪些启示?深圳的城市管理又存在怎样的症结?出路又在何方?对此,记者专访了深圳市城管局市政处处长梁正阳。

“‘6·13’暴雨给深圳最大的警示是一个城市不有序地发展,仅仅强调速度,会留下很多隐患。”

记者(以下简称“记”):“6·13”洪水造成的交通拥堵、洪水泛滥暴露了市政设施方面哪些困局?这场洪水给城市管理部门带来的最深刻的启示是什么?

梁正阳(以下简称“梁”):这场暴雨凸显了深圳在排水系统、交通等多个方面的市政设施管理困局。“6·13”暴雨给深圳最大的警示是一个城市不有序地发展,仅仅强调速度,会留下很多隐患。

记:能否详细解释一下您的观点?

梁:1993年深圳曾经发了一场洪水,导致外宾被困,后来军队用小船去营救。这次洪水之后,排水系统的完善引起了市里的重视,特区内的设施逐步得到了纠正和完善,这使得此次洪水中福田、罗湖没有出大的问题。

但特区外一直是建设无序,规划滞后,特别是农村宅基地建设的政策不明确,农民建的房子都拿不到房产证,算是违法建筑,因此政府也一直未进行公共设施的配套,市政设施都是村里自己搞。而村里往往只着眼于当时之需,不会从长远考虑,各自开发,没有系统性。以前的市政设施建设和管理都是各自为政,有的以镇为单位,有的以村为单位,市政府很多部门只管特区内,区政府只管中心区,没有分清职责,建立合理的架构。

“市政设施不重视管理,功能功效发挥不出来是最大的浪费；改变政绩观,为老百姓提供便利的生活,市政设施良好的运行是最重要的。”

记:对于城市管理问题,常务副市长吕锐锋在不久前表达了一个观点:“地下比地上更重要,老区比新区更重要,管养比建设更重要。”这是一个全新的思路,还是仅仅是再次的强调?

梁:这个思路应该是他的亲身体会,很切合深圳实际。搞地面工程,容易出政绩,地下投资长,而且看不到、摸不着,但地下出问题比地上要复杂得多。地下管网如果建设好后再去完善、改造,对地面设施、道路、绿地的破坏性会很大,而且投资更大,并且有的是没有办法再去改的。另外,可能需要大量的拆迁、补偿。国外一般都是地下先做好再开发。

新区比较重视规划建设,建设中考虑周到、配置较好,运行中不会出问题；而老区市政设施滞后,不完善、不配套,带来很多问题。所以现在要转回头来重视,补上历史欠账,一方面是对城市管理的反思,一方面是工作重心向老区转移。

至于“管养比建设重要”其实是老话新提法。在实际工作中,一直多多少少存在“重建设轻管理”这种做法,实际上市政设施应该是“七分管三分建”,担当保姆的角色,但这点平时看不到,都是一点一滴积累起来的。市政设施不重视管理,功能功效发挥不出来是最大的浪费；改变政绩观,为老百姓提供便利的生活,市政设施良好的运行是最重要的。暴雨考验着城市的管理水平,出了问题不怕,怎么维护好使其发挥作用最重要。吕锐锋副市长这是非常有针对性的提法,也提出了市政设施建设管理工作重心转移的问题。

“有一些村里利用这些设施搞‘马路经济’,有一些收费性项目不太愿意移交给政府。”

记:最近市政府出台了《关于加强宝安龙岗和光明新区市政设施建设的若干意见》,提出用5年时间逐步缩小特区内外的市政设施差距。这种差距主要体现在哪些方面?

梁:第一,特区外长期在规划、建设和管理上存在历史欠账,功能配置不完善。第二,市政设施的建设滞后。第三,现有设施急需升级改造。第四,现有设施的维护管理。这些方面特区外都有明显差距,应该进行全面的、综合性的提高。

记:5年时间能够达到这种理想状态吗?

梁:《若干意见》是由我们城管局提出,并牵头展开调研及至最后起草的。5年只是近期目标,肯定远远不够,这是一项长期工作,5年内只能尽可能缩小差距。

记:提升特区外市政设施水平,其中包括村建市政设施无偿移交给政府的问题,无偿移交的方式会不会遭遇一些社区的阻力?

梁:2003年,市政府发布的《关于宝安龙岗加快城市化进程的意见》中没有无偿移交这一块,按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则,规定在城市化过渡期结束后,村委会经批准的非农建设用地范围内和村民居住区内的公共设施,仍由原投资者或业主使用、建设和管理,并负担相关费用。

这种改变是基于3年城市化过后,很多道路功能发生改变,已经承担市政道路功能所致,也是为村、居委会和股份公司卸包袱。因为管理这些设施,需要专业的管理人员和维修经费。将设施移交给政府后,由政府进行投资、管理和改造,村里可以省下大量人力和资金,绝大部分村还是愿意的。只有一些村里利用这些设施搞“马路经济”,有一些收费性项目不太愿意移交给政府。

考虑到农民过去的土地权益问题,为了便于工作开展,《若干意见》明确了移交的项目必须是具有市政功能的设施。如果土地权属问题不解决,会为以后埋下隐患。移交后收益是预期的,市政设施功能完善了,生活便捷了,得到的利益更多；村里也可以集中精力发展经济,甩掉维护和管养这些设施的沉重包袱。

“市政设施的管理应该走‘集约化’管理的路子,不能搞多头管理,谁都想管,但谁都管不好。”

记:《若干意见》中提出了加大重点区域市政设施的规划建设力度、加强特区外给排水管网规划建设、明确市区街道三级市政设施管理职责、逐步开放市政设施建设养护市场等许多措施,在您看来,解决特区外市政设施严重滞后问题的关键在于哪里呢?

梁:市政设施管理专业性、系统性强,是网络状、开放式的运作,最关键的是要建立全市统一的管理架构,防止多头管理,理顺管理机制。

市政设施的管理现在是市、区、街道三级,街道没有专业的管理机构,无法配套人、设备和技术力量,很多街道的市政设施管理就集中在市政服务中心,十几个人管那么多事,根本管不过来。市政设施的管理应该走“集约化”管理的路子,不能搞多头管理,谁都想管,但谁都管不好。

香港就是路政署一个部门在管理,2000多人管理全港的市政设施,新加坡也是一个管理部门。深圳市、区、街道三级加起来的总人数也不少,但是很分散,形不成合力,因此造成市级管理水平高、基层管理差的境况。

记:具体来说,目前哪些方面存在着多头管理?

梁:市政设施的规划、建设、管理是分属于三个不同的部门,市政设施建好后移交给城管局来管理。在具体业务方面,路灯、绿化属于城管部门,交通秩序维护属于交警部门,排水属于水务部门,甚至于同一条路都分属于不同的部门管理。

比如说,南山区的道路只有30%是市里在管,另外的部分属于南山区管理。深南大道在华侨城以东属于市里管,华侨城段由华侨城集团管理,华侨城以西由南山区管理,因此,造成了一条路三种绿化风格的面貌。再如南海大道,不同路段交叉着由市里和南山管。蛇口工业区的市政设施要移交给南山区,但是南山区一直不接,市城管局想接,但是又不让接；盐田区的绿化由市城管局管,但其他又由区里管,盐田区想交给市里,但是又没办法接。

记:为什么会出现这样的状况呢?

梁:深圳发展很快,在发展初期都是各搞各的,谁投资、谁建设、谁管理、谁受益。但是公共产品理应由政府提供,深圳发展到这个阶段,必须逐步将管理权移交给政府,进行融合。

记:那为什么出现想交交不了,想接又接不了的情况呢?

梁:这涉及财政体制的问题,事权转移了,但是财政分配体制如果不随着调整我们就没办法接。财政体制的调整是很浩大的工程,不可能轻易变动,也牵扯到很多利益。历任市领导都想解决,但至今仍无法突破。

记:那么深圳市政设施管理的困境出路在哪里呢?

梁:好的管理架构作用远大于资金投入,它可以形成更高的效率,工作中有更高的标准,也为政府节省了成本。市政设施的管理必须形成合力,这是未来城市管理发展的方向,当然,我们只能期待财政分批重新调整了。

【记者手记】

不要囿于小利益而漠视公共利益

“6·13”暴雨几乎让深圳全城瘫痪,“风神”再次让城市西部不少地区成一片泽国,除了“河流干流疏通治理”问题,关外排水设施的漏洞也引起前所未有的关注。

暴雨过后,深圳市政府立即在宝安区召开“加强特区外市政设施建设和管理现场会”,进而拉开了弥补特区外市政设施历史欠账的序幕。就在这次会上,市委常委、常务副市长吕锐锋明确表示,特区外市政设施和特区内的差距至少在10年。“在20多年的发展中,关外宝安和龙岗经历了快速却又极度无序的城市扩张。”市城管局市政处处长梁正阳如是说。而事实上,也正是这种无序化的城市化进程最终让深圳自食其果,屡遭水淹就是其中的一个梦魇。

无序化扩张仅仅是事情的一个方面,城市管理机制的支离破碎也在无声无息削弱这座城市的竞争力。有专家表示,深圳的城市管理机制一直未能理顺,早期“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”的思路减轻了政府的负担,但却造成了权益主体多元、管理权限分散、回收成本高企等问题,为今日的左右为难埋下了伏笔。公共产品应该由政府提供,当深圳幡然醒悟之时,城市已经在无形中被割裂了。

城市是一个统一的有机体,城市规划和建设中必须考虑到市政设施的配套,特别是那些影响长远却又不易被感知的地下设施；城市管理必须摆脱各自为政、分割管理的桎梏,形成市政设施管理的合力；城市管理必须服务于民众,以为市民提供生活的便捷和福祉为最高宗旨,而不是囿于地方利益和小集团利益漠视公共利益。

编辑：刘琴琴