5月22日，深圳政府在线发布了一部《深圳市近期改革纲要（征求意见稿）》，纲要勾勒出了深圳政治、行政等领域的全方位改革设想，涉及19项主要任务，媒体将其称为“深19条”。“深19条”的出台在深圳乃至国内均引起巨大反响。

“深19条”关于积极推进政治体制改革的章节，在内容上将党内改革、人大改革、政协改革、司法改革及廉政体制改革等囊括在内，并出现了“民主”、“竞选”、“差额”等多处让人怦然心跳的字眼。与以往一些政改纲要过于“务虚”不同，深圳此番还将“同级人大差额选举出区长、副区长”等具体制度安排写入了“深19条”。媒体和公众反响热烈，应在始料之中。

笔者也饶有兴趣地到深圳政府在线和深圳市发改局网站上下载并仔细阅读了相关公告和征求意见稿。

令笔者颇为疑惑的是，发改局网站上为“深19条”征求意见的机构署名“深圳市体制改革办公室”。这一协调机构在2004年深圳市第7次机构改革中被撤销，其职能被合并到市发改局。一年后，改革办重新挂牌。

然而，在法律性质上，改革办似乎仍然“妾身未明”。笔者在深圳政府在线的机构职能中查到的改革办系市发改局的直属机构；在深圳发改局网站中，同样查到改革办系市发改局的下属机构。不管深圳市领导如何高度重视这一机构，它也注定只是深圳市政府一个职能部门中的一个内设机构。

政治体制改革涉及的并非政府一家，而是将人大、政协、检察院、法院等尽皆包含在内。别说是改革办，就算是市发改局甚至是深圳市政府，也无权为人大、政协、检察院、法院等制定《改革纲要》。

先说“深19条”中“深化司法体制改革”一条，其目标本为“保障审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。这个说法并不新鲜，早在十六大报告中就已出现了。对于政府来说，不去干涉司法，就是对司法独立最好的保障。司法之所以不能独立，很大程度上不就是因为“司法行政化”和“司法地方化”的顽疾吗？当一个政府职能部门内的下设机构都能对“深化司法体制改革”指手划脚，并为司法机关提出种种改革目标甚至是具体的改革举措，这司法还有何独立可言？

与之相联系的一个事例是，十余年前，全国人大会议上的《政府工作报告》，也都有“进一步推动司法体制改革”一节。在遭到舆论的颇多批评之后，近年来全国人大会议上的《政府工作报告》中已经没有相关内容。鉴于司法在地方受行政干扰最为明显，司法机关被地方政府部门化的例证仍处处可见。“深19条”中流露出的，不过是现实中被扭曲了的“司法-行政”关系的缩影。

再说“深19条”中的“推进基层民主选举”、“充分发挥人民代表大会及其常委会的职能作用”、“完善人民政协参政议政的方式方法”等内容，无疑也涉嫌行政权对人大权、政协权的僭越。政治体制改革“牵一发而动全身”，它涉及的是政治资源和国家权力的再分配。正如我们所知，政府的所有权力都来源于人民，但在中国的代议制民主之下，它又直接来源于人大。政府的存在是因为人大授予其行使行政权，政府的所有活动也只能局限于人大授权的范围之内。如果政府能够真正回复到宪政常识上来，这就是“解放思想”，这就是最实在的“体制创新”———当然，是对已被实践扭曲了的现实体制的创新。

从另一方面来讲，地方政府对政治体制改革有其内在要求与积极性，人大理应正视并应有所作为。诸如事关人大、政协、司法、行政与社会等方方面面的改革纲要，本应由人大常委会来主导，并由人大常委会指定的工作机构来发布。

去年5月的《人民日报》曾专文介绍深圳的法治成就，并将深圳市长的权力之“小”视为深圳的骄傲。从“深19条”中，我们却读到了一个反面的佐证。幸而“深19条”还在征求意见。笔者为此建议，深圳市人大常委会理应作为地方政改的主导者，当仁不让地接手纲要制定，并努力在宪法和法律之下践行法治，厘清检察、审判与行政之间业已被异化的权能关系，使各项权力能够真正独立行使，并形成相互制约的科学体制。如是，深圳的政改必能成为全国各地“解放思想”、“创新体制”的范本。□王琳（法学学者）