“大部门制”实际上是以“行政三分制”为主要内容，从两年来的实行情况看，建立行政三分制的条件已基本成熟，深圳今年可以启动进入行政三分制关键性环节。——马敬仁

■背景

行政三分曾是深圳的痛

作为政府智囊马敬仁早在2003年就提出行政三分制

深圳行政管理体制改革方案起草工作参与者、深圳大学教授马敬仁作为政府的“智囊”第一次提出“行政三分制”是在2003年。

2003年1月，深圳“行政三分制”的改革方案基本定稿，并酝酿在那年上半年全面启动。而就在媒体将热切的目光投身深圳，期待“行政三分制”的动作浮出水面之时，“行政三分制”这5个字眼却悄然从政府材料中和会议中消失。在悬起人们过高的期望之时，这5个字自此也成了深圳政府讳莫如深的字眼之一。

甚至在时隔3年之后即2006年3月，《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》正式公布之时，政府解读改革方案的发言亦有意回避了“行政三分制”的字眼。

2006年3月下旬，当年参与改革方案起草的深圳市机构编制委员会办公室主任华金辉在接受媒体采访时称，深圳此次的改革方案涵盖了行政决策、执行、监督三个环节，追求的是这三个环节的整体协调。

尽管“行政三分制”的字眼没有出现在官方的发言中，但参与这一方案设计的教育部公共管理教学指导委员会委员、深圳大学教授马敬仁在接受记者采访时仍然认为，事实上2006年启动的这一轮行政管理体制改革，就是在朝着“行政三分制”的路上前进。

“这事实上反映了行政三分制的内在要求。”马敬仁说，已经实施了两年的方案可以看作是为全面实行三分制打基础。

“行政三分制”说白了就是“分权”，其根本思路是通过制度设计，实现政府决策、执行、监督三方面的相对分离；三者相辅相成，相互制约，相互协调。而深圳两年前开启的《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》其第二阶段要达到的就是这样的目标。只不过，方案是分步进行，第一阶段是建立一个决策和执行分离的框架，第二阶段就到了政府决策、执行、监督三方面的相对分离，三者相辅相成，相互制约，相互协调的时候。这种“大部门制”实际上是“行政三分制”的组织形式，大部门制（即按照大行业、大系统设置政府部门），也是决策和执行，分离和协调的关键环节，是行政三分制的具体化。

深圳市市长许宗衡在全国两会答记者问时透露，“大部制改革，在深圳早已经进行尝试。”对此，五年前参与深圳行政管理体制改革方案起草工作的深圳大学教授马敬仁昨天在接受记者采访时称，国家“大部制”的改革思路深圳早在2006年就以“大部门制”的方式试水，政府职能部门由45个缩水为35个，减掉10个。

马敬仁说，这场行政体制改革实际上是以“行政三分制”为主要内容的，从两年来的实行情况看，目前“建立行政三分制的条件已基本成熟，深圳今年可以启动进入行政三分关键性环节”。

“大部门制”政府部门减十个

历时3年、16易其稿的《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》2006年3月出台，深圳投下的一颗石子，很快在全国引起涟漪。这次改革的重点是整合政府机构和转变政府职能。《方案》对当时的政府机构进行了整合，整合后在总编制量不变的情况下，市政府职能部门由45个减少为35个。其中，市政府办公厅和组成部门21个，直属特设机构1个，直属机构12个。《方案》改变了过去政府部门“重执行，轻决策、监督”的状况，由注重“划桨”转向“掌舵”。

同时，《方案》加强了政府公共决策职能，增强了政府宏观调节能力和突出政府公共服务职能。而在马敬仁看来，这一轮的改革力度是体现在一个管治型的“大”政府向服务型的“小”政府转化的历史性的开始。改革的最大力度体现政府职能和管理模式的完全改变，且从组织模式上看，历经“大部门制”这一“重新洗牌”的过程，让决策、执行、监督三者既分离又协调。

改革第二阶段时机已成熟

“总体上在有序进行，第一阶段建立决策和执行分离框架基本进行完毕，转入第二阶段———政府决策、执行、监督三方面相对分离的时机已经成熟”。方案出台两年之后，马敬仁这样回过头来评价对方案落实的情况。

过去两年属于第一个阶段，即搭建起了一个框架。马敬仁认为，几个标志性的事件宣告第一阶段完成，一是政府里边，决策部门已经减少到21个，下一步还将进一步减少。此外，还培育了社区，非政府组织，行业组织，NGO等，事权也开始出现相对分散现象，政府行政已由传统的单一管制的模式转向多元化多主题的公共治理模式。还有一系列系统平台初见端倪。像12345公共信息系统平台的成形，所有法规统一由法制办为出口，这也形成了一个完善独立的法制平台。公共财政系统基本建成，物料系统平台的搭建，即集中采购也基本完成。

此外，还有信息这一块，我们可以看到，从市里到区里的一站式行政服务大厅的建成，也是个服务的标志。从这些标志性现象来看，第一阶段的工作已基本完成。

将方案分割成三个阶段来进行，接下来的第二个阶段就是减少决策机构，大幅增加和规范执行机构。第三阶段通过建立法定的机构体系，让公用事业管理、公共事业管理和社会管理以及社会服务系统不断完善，实现公共主体的多元化。

“大部门制”仅是一个组织形式

在马敬仁看来，方案实施今年开始就应该进入第二个阶段。事实上早在去年，政府已经做了一些准备工作。比如大部门制的改革，通过系统的调研和社会市民的互动，可以逐步到位。如果从今年开始启动，至少要三年才能完成。

如果第二阶段的工作能如期完成，也意味着过去“部门管理很强，政府的实际整体管理水平不高”的“强部门弱政府”现象有望得到改变。

“部门利益和部门偏好带来的弊端，也可以通过这种决策科学化、民主化解决。此外，还可以使执行更加有效，执行力也会更强，监督体系会更加完善。让政府内部、社会以及其他机构，形成对公共权力相对完善的制约和监督体系，让公权力不致滥用。”但马敬仁强调，这只是作为一个制度的设计者从逻辑的角度、从深圳目前的实际出发提出的建议。

目前，深圳虽然已经实现了“大部门制”，但仍然不能说明什么，因为其只是一个组织形式，还不具备更多的实质内涵。这种机制全部完成，还需很长的时间，这一点也需要政府和社会有一个正确的预期。它绝不是一蹴而就的，不能急于求成。

而在进入关键性的第二阶段，即到了可能对政府部门自身利益“动刀”的时候，如何克服部门利益问题，要有比较完善的措施，要事先规范好。部门利益，很大程度上是对现有政府自身的权利进行大幅度的改革。这个环节很关键亦很有难度和风险。这要求把部门利益问题、制度或思想上的工作都做好。此外一个更为关键的问题是要解决公众有效参与到改革中来的问题，除了保证公众的知情权外，更重要的还是保证公众的参与权。而在曾经参与“行政三分制”改革过程的原政府部门工作人员李红光看来，保证公众的参与权是事关改革成败的一个关键。她甚至认为，当年“行政三分制”流产的原因是因为没有让更多的利益相关方知情以及参与。

本版采写：本报记者 秦鸿雁